框架协议采购促进小额零星采购提质增效——

架设“高速路” 畅通“微循环”

■ 本报记者 张舒慧

《政府采购框架协议采购方法管理暂行方法》（财政部令第110号，以下简称110号令）实行3年多来，框架协议采购从试水、探索，到铺开、扩围，渐渐成为各地常见的一种采购方法。与以前的协议供货和定点采购相比，框架协议采购改变了什么？采购人的采购价低了吗？效率高了吗？交易更便捷了吗？携带这类追问，记者近日进行了采访。

机制之变：

从“零星分散”到“集纳优选”

长期以来，在政府采购实践中存在很多单次采购金额小、不同采购主体需要多次重复采购的需要，如采购计算机软件、汽修和加油等。这种采购不同于单一项目采购，很难适用现行政府采购法规定的采购方法，以前一般通过协议供货和定点采购来推行。这两种做法虽然为小额零星采购活动提供了便利，但因缺少专门的规范规范，暴露出角逐性、公平性不足等问题。
110号令颁布后，这种采购不再“摸着石头过河”，有了操作指南。

大家都知道，框架协议采购的核心革新，在于其“两阶段”构造，即第一阶段公开寻求提供商，完成资质审核、价格谈判与商品入围；
第二阶段则允许采购人直接从中选择成交提供商、下达订单，达成迅速采购。

“它事实上是做了一道前置筛选。”内蒙古自治区财政厅政府采购处一级主任科员宁静对此有深切领会，“以前每采一次，采购人都得重走一遍市场调查、公告发布、资质核验等全步骤，耗时耗力。而目前，仅需在已经过滤好的‘商品池’里精确挑选就好。”

这种方法特别契合小额零星高频的采购场景。作为采购人，内蒙古医科大学第二附属医院有关负责人李静对此感触颇深：“目前不需要担忧价格失去控制，也用不着反复比价，可以节省很多的时间和精力。”她将框架协议采购的优势总结为三点：化繁为简提高效能、两阶段联动达成深度优选、封闭与开放结合保障稳定。

提供商同样感觉到了步骤的精简。“以往上一款新品，从筹备资料到成功上架，至少要40分钟。”一位长期参与政府采购活动的代理商宋斌斌说，“现在，商品由厂商统一入围上架，大家仅需一键关联，1分钟内就能完成，几乎不会出错。”

价格效率之辩：

能否解决以往的“顽疾”

框架协议采购被寄予厚望的另一重使命，是解决传统协议供货、定点采购中广受诟病的“质次价高”等问题。

“过去的定点采购，价格敏锐性不高，更侧重于解决效率和便利性，因此角逐不充分、程序不规范，比较容易致使价格与市场行情偏离。”有着多年一线工作经验的业内专家秦志龙告诉记者。

据宁静介绍，框架协议采购通过三种机制拧紧价格的“水龙头”：一是设立最高限制单价，需要响应价格不能突破，杜绝“虚高定价”；
二是通过“公开寻求+资格审察+评审入围”步骤，引入充分角逐，压缩不合理收益空间；
三是需要入围提供商需要是入围商品的生产商或唯一授权提供商，降低中间环节加价。

“框架协议采购基本解决以前电子卖场途径商自己定价、拆改配、以次充好等乱象。”联想集团中国政企业务群政府行业负责人庄浩评价道，监管透明度也随之提高，所有商品的配置、价格在平台上一清二楚。横向可比性强，既便于采购人选择，又便于监管者查询。

对于框架协议采购是不是提高了采购效率，不同角色的体验存在微妙差异。

采访中，采购人和提供商看法一致。他们常见觉得，框架协议采购让重复性步骤大幅降低，操作效率显著提高。“对于紧急或高频出现的采购需要，采购人可直接从框架协议确定的提供商中选取，防止重新组织采购的漫长过程。”宋斌斌表示。

但从全局步骤看，有受访者觉得，框架协议采购本身的组织推行远比过去的协议供货、定点采购复杂。全国人大机关采购中心员工杨晓莉表示，在拓展框架协议采购过程中，步骤比协议供货、定点采购复杂，效率并没这两种方法高，但这是在公平与效率之间寻求平衡的势必结果。从平衡的角度来看，框架协议采购更可取。

其实，更深层的价格与效率问题，关乎人的作为。秦志龙提醒道，框架协议采购只不过设定了价格“天花板”，并不是最后成交价。很多采购人并不知道，他们在第二阶段选择提供商签订合同时，完全可以继续议价，主动作为的空间非常大。

“然而，目前大伙在这方面的意识常见缺失。”秦志龙表示，框架协议采购最长可签两年，而IT类商品价格数月就可能大幅波动。这就需要集采机构和主管预算单位不可以签了协议就躺平，需要动态跟踪市场，主动管理提供商。

杨晓莉表示，因为直接选定方法是确定第二阶段成交提供商的主要方法，需要采购人加大内控规范建设，以防腐败行为发生。

提供商之变：

洗牌、赋能与新挑战

框架协议采购重塑了政府采购市场的角逐格局，这是记者在采访中听到最多的一句话。

“它推进了一次行业洗牌。”庄浩感觉到，框架协议采购对厂家的商品资质、水平、丰富度和售后都提出了比以往更高的需要。厂家与途径商的责任被深度绑定，改变了以往双方权责不清的局面，促进双方需要通力合作以保障顾客体验。

对于很多代理商特别是中小微型企业而言，框架协议采购也带来了公平性的改变。“只须商品入了围，任何代理商都有资格参与后续项目。”宋斌斌说，“在二次推广竞价时，大家不需要再绞尽脑汁找商品资料，直接匹配价格就好，大伙站在同一块跑线上。”

他也呼吁，二次推广竞价的商务条约应防止“隐形歧视”。二次推广竞价是为了让采购人采购到价格适合且水平有保障的商品，同时也是让更多的中小微型企业参与进去。但现在公布的二次推广竞价项目中，不少项目增加了一些商务条约，包括但不限于：限制同一框架协议内参与推广竞价的CPU型号（并不是入围该协议就能参与）、软件、施工等。换言之，有的项目会额外限制CPU型号、捆绑软件或施工需要，这可能致使变相限制角逐。以电脑采购为例，这是标准件的采购，应回归“拼商品、拼价格、拼服务”的本质。

除此之外，所有操作在线留痕，商品价格横向可比，采购数据持续沉淀……全步骤电子化为监管部门留下了完整、透明、可追溯的数据痕迹，大大提高了监管的穿透力和效率。

“对于监管机构而言，框架协议采购带来了监管模式的升级，致使监管关口得以前移。”宁静讲解道，审核集采机构报送的框架协议策略，本身就是一个深入知道品目特征、市场状况和潜在风险的过程。这使监管部门能从源头上更好地引导采购人依法依规拓展采购活动。

框架协议采购的三年实践，是中国政府采购规范持续迈向现代化、专业化、市场化的一个缩影。“然而，再健全的规范设计，也不能离开人的精确理解和主动实行。”杨晓莉觉得，目前最大的挑战，可能并不是规范本身，而在于采购各方能否真正领悟框架协议采购“角逐择优、讲求绩效”的精髓。譬如，采购人能否摆脱“实行依靠”，提高主动管理能力；
提供商能否跳出“价格搏杀”，聚焦价值创造；
监管者能否合理的利用数据赋能，达成精确预警和智慧监管。